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泰和泰研析丨碳达峰、碳中和及碳交易立法

发布时间: 2021-03-31 09:03 信息来源:泰和泰律师订阅号 浏览次数:

【前言】

在刚刚结束的全国两会中,碳话题,即碳达峰和碳中和成了两会热词。之所以这样,与李克强所作的《政府工作报告》及新华社随后发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标》(以下简称“十四五规划和2035年远景目标纲要”)中提到的碳达峰和碳中和有关。《政府工作报告》关于“十四五”时期主要目标任务:落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标。加快发展方式绿色转型,协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护,单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。2021年重点工作:扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。优化产业结构和能源结构。推动煤炭清洁高效利用,大力发展新能源,在确保安全的前提下积极有序发展核电。扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围,促进新型节能环保技术、装备和产品研发应用,培育壮大节能环保产业,推动资源节约高效利用。加快建设全国用能权、碳排放权交易市场,完善能源消费双控制度。实施金融支持绿色低碳发展专项政策,设立碳减排支持工具。提升生态系统碳汇能力。中国作为地球村的一员,将以实际行动为全球应对气候变化作出应有贡献。《十四五规划和2035年远景目标纲要》:落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标,制定2030年前碳排放达峰行动方案。完善能源消费总量和强度双控制度,重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度,支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。推动能源清洁低碳安全高效利用,深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型。加大甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳等其他温室气体控制力度。提升生态系统碳汇能力。锚定努力争取2060年前实现碳中和,采取更加有力的政策和措施。加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测和评估,提升城乡建设、农业生产、基础设施适应气候变化能力。加强青藏高原综合科学考察研究。坚持公平、共同但有区别的责任及各自能力原则,建设性参与和引领应对气候变化国际合作,推动落实联合国气候变化框架公约及其巴黎协定,积极开展气候变化南南合作。

解读对象

《2021年政府工作报告》《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中关于碳达峰和碳中和及与之相关的关健词。


解读依据

1、《联合国气候变化框架公约》;

2、《京都议定书》;3、《巴黎协定》;4、《中华人民共和国环境保护法》;5、《中华人民共和国大气污染防治法》;6、《中华人民共和国节约能源法》;7、《碳排放权交易管理办法》(试行);8、国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知(国发 〔2011〕 41 号);9、国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知(发改办气候[2011]2601号);10、国家发改委关于印发《温室气休自愿减排交易管理暂行办法》的通知(发改气候【2012】1668号)。

一.

碳达峰、碳中和

按照联合国气候变化政府间专门委员会的定义,碳达峰是指某个地区或行业年度二氧化碳排放量达到历史最高值,然后进入持续下降的过程,是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点。碳达峰的目标包括达峰年份和峰值。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、清华大学等研究机构认为,我国2030年左右能实现碳达峰,峰值可控制在120亿吨和人均8.5吨之内。联合国气候变化政府间专门委员会将碳中和定义为:由人类活动造成二氧化碳排放,通过二氧化碳去除技术的应用,对二氧化碳吸收量达到平衡。联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel onClimate Change,IPCC)是世界气象组织(WMO)及联合国环境规划署(UNEP)于1988年联合建立的政府间机构, 其主要任务是对气候变化科学知识的现状,气候变化对社会、经济的潜在影响以及如何适应和减缓气候变化的可能对策进行评估。工业革命以来的人类活动,特别是发达国家大量消费化石能源所产生的二氧化碳累积排放,导致大气中温室气体浓度显著增加,加剧了以变暖为主要特征的全球气候变化。气候变化对全球自然生态系统产生显著影响,温度升高、海平面上升、极端气候事件频发给人类生存和发展带来严峻挑战。为应对全球气候变化带来的影响,1992年5月9日,联合国大会通过的一项公约 ,即《联合国气候变化框架公约》。公约的核心内容是:确立国际合作应对气候变化的基本原则,主要包括"共同但有区别的责任"原则、公平原则、各自能力原则和可持续发展原则等。随后,联合国气候变化框架公约缔约国又通过了《京都议定书》《巴黎协议》等多个国际条约,为全球应对气候变化行动作出安排。其中,《京都议定书》确立了发达国家从2005年开始承担减少碳排放量的义务,而发展中国家则从2012年开始承担减排义务的目标,并允许缔约国采取包括清洁发展机制(CDM)等四种方式进行减排;《巴黎协定》最大的意义在于,把“全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5°C之内,同时认识到这将大大减少气候变化的风险和影响”写入其中,为国际社会共同应对气候变化不利影响确立了奋斗目标,是继《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》之后,人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本,对国际社会应对气候变化具有重大影响。碳达峰与碳中和,就源起于上述国际公约及条约所达成的共同应对气候变化的一致意愿,是相关缔约国履行国际义务的承诺。

二.

2030、2060

2030,是指我国公布的碳达峰时间,即2030年前;同样,2060年前是我国的碳中和时间。早在2015年,中国向联合国提交《强化应对气候变化行动-中国国家自主贡献》,根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当,中国确定了到2030年的自主行动目标:二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。但对于碳中和,则没有提及。2020年9月22日,在第七十五届联合国大会一般性辩论上,习近平宣布,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。这也是我国第一次向全世界宣布实现碳达峰和碳中和的确定时间表。在2020年12月12日召开的气候雄心大会上,习近平发并再次重申上述碳达峰、碳中和的时间表。因此,2030年前碳达峰、2060年前碳中和,是我国经过深思熟虑后的重大决策。这也是《2021年政府工作报告》和《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将2030、2060的碳达峰、碳中和写入其中的原因。2021年3月15日,在中央账经委员会第九次会议上,习近平强调,实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设的总体布局,拿出抓铁有痕的劲头,如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。据了解,目前全球已经有54个国家的碳排放实现达峰,占全球碳排放总量的40%,其中大部分属于发达国家。2020年,排名前十五位的碳排放国家中,美国、俄罗斯、日本、巴西、印度尼西亚、德国、加拿大、韩国、英国和法国已经实现碳排放达峰。中国、马绍尔群岛、墨西哥、新加坡等国家承诺在2030年以前实现达峰。届时全球将有58个国家实现碳排放达峰,占全球碳排放量的60%。美国、日本、加拿大、欧盟等120多个国家和地区都将碳中和的实现节点定在了2050年,我国之所以比上述国家的碳中和时间晚10年,与我国系刚刚摆脱贫困的发展中国家、历史排放基数大、能源及产业结构等多种因素制约有关。但尽管如此,要想顺利实现2030年碳达峰、2060碳中和的目标,压力也相当大的。以美国为例,美国于2007年实现了碳达峰,如果在2050年实现碳中和,需要43年时间。而我国2030年碳达峰,2060年碳中和,中间只有30年,比美国还短13年,没有抓铁有痕的劲头,很难完成任务。从2030年前后实现碳达峰,到2030年前实现碳达峰;从力争实现到如期实现,这些用词的变化中,也可以看出我国在应对气候变化中付出的努力,及实现这一目标的坚定信心和责任担当。

三.

温室气体排放

湿室气体的排放与碳排放正相关。按照《联合国气候变化框架公约》给出的定义,温室气体”指大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然的和人为的气态成分。列入《京都议定书》附件A 的温室气体有: 二氧化碳(CO2) 、甲烷(CH4) 氧化亚氮(N2O) 、氢氟碳化物(HFCs) 、全氟化碳(PFCs) 六氟化硫(SF6)6种。由此可见,二氧化碳只是温室气体的其中一种,国际社会针对上述6种温室气体进行减排,以应对因气候变化而产生的不利影响。《十四五规划和2035年远景目标纲要》中,之所以提出“加大甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳等其他温室气体控制力度”,就是这个原因。需要说明的是,生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法》(试行)中所称的温室气体,除了上述6种外,还多了三氟化氮(NF3),一共7种温室气体。但对全球升温的贡献百分比来说,二氧化碳由于含量较多,所占的比例也最大,约为25%。为便于统计,把其他温室气体折算成二氧化碳的排放当量,于就有了二氧化碳排放当量之说。在上述温室气体中,化石燃料燃烧为二氧化碳人为排放之主要来源。在涉及碳排放较多的行业中,电力行业是二氧化碳的排放大户,据统计,目前我国电力行业碳排放量约占全国总碳排放量的40%。除此之外,工业、建筑、交通三个行业也是碳排放的大户。因此,在《十四五规划和2035年远景目标纲要》中,“控制化石能源消费、深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型”,就成了下一步的工作重点。2020年,我国的碳排放量超过100亿吨,比2019年增长7%,在新冠疫情下,随着经济的快速复速,我国也成为唯一的碳放量增加的国家。虽然我国在应对气候变化方面作出了不少努力,因为碳排放量大,终究会被一些不友好的人说三道四。2021年是“十四五”的开局之年,在我国脱贫攻坚战完成并步入小康社会之后,进一步减少包括二氧化碳在内的温室气体的排放,不但是履行对国际的承诺,也是我国高质量发展的内在需要。

四.

碳排放交易市场

今年两会的《政府工作报告》中,关于2021年重点中方面提到:“加快建设全国用能权、碳排放权交易市场,完善能源消费双控制度”。回顾我国碳交易市场的建设历程,先从部分省市试点开始,然后扩展到全国的其他省份,再到全国统一的碳市场建立。2011年10月19日,国家发展改革委办公厅印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》(发改办气候[2011]2601号),同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。上述的省市中,湖北碳市场交易自2014年启动试点以来,总开户数、市场参与人数、日均交易量、市场履约率等有效指标均排名全国第一。2011年12月1日,国务院印发关于“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知(国发〔2011〕 41 号),进一步提出建立自愿减排交易机制、开展碳排放权交易试点、加强碳排放权交易支撑体系建设。2015年9月21日,中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,指出“深化碳排放权交易试点,逐步建立全国碳排放权交易市场,研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统,建立碳排放权交易市场监管体系”。2016年1月11日,国家发展改革委办公厅印发《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(发改办气候[2016]57号),目标是国家、地方、企业上下联动、协同推进全国碳排放权交易市场建设,确保2017年启动全国碳排放权交易,实施碳排放权交易制度。2017年12月19日,国家发改委宣布以发电行业为突破口启动全国碳排放权交易体系,由湖北省牵头承建全国碳交易注册登记系统、由上海市承建全国碳交易系统平台。这两个系统分别类似我国股票交易市场中的证券登记结算中心及沪深证券交易所。2021年2月26-27日,生态环境部部长黄润秋赴湖北省、上海市调研碳市场建设工作,亲自督促全国碳市场建设进度。黄润秋特别叮嘱两省市同志,全国碳市场建设已经到了最关键阶段,要倒排工期,全面开展对接测试,尽早实现系统运行,确保今年6月底前启动上线交易。从2011年的试点,再今年6月前的全中碳市场的启动上线交易,一晃就是10年。全国碳交易市场的启动,用市场的手段调动企业减排的积极性,有利于碳达峰与碳中和目标的早日实现。

五.

碳排放交易立法



实行碳排放交易制度,离不开法制的保障。在国家发改委同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点后,上述省市就开始碳排放交易的地方立法。以深圳为例,深圳市人大和深圳市人民政府先后制定了《深圳经济特区碳排放管理若干规定》《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》,为深圳的碳排放交易建立了法制保障。但由于全国性碳排放交易立法的缺失,至今没有形成全国统一的碳排放交易市场,由此也影响了各地碳交易市场的活跃度。2020年12月31日,生态环境部发布《碳排放权交易管理办法(试行)》(自2021年2月1日起施行),共8章43条,对包括碳排放配额分配和清缴,碳排放权登记、交易、结算,温室气体排放报告与核查等活动进行了规范,这是我国第一部全国层面上的碳排放交易立法。但是,《碳排放权交易管理办法(试行)》属于部门规章,法律层级比较低,难以适用当前碳达峰和碳中和大背景的碳排放权交易的客观需求,更高层级的立法势在必行。据了解,2015年12月,原国家应对气候变化主管部门发展改革委向国务院报送了《碳排放交易管理暂行条例》(草案送审稿),2018年机构改革后,生态环境部高度重视《条例》的制定工作,并对《条例》进行修改。目前,《条例》(草案修改稿)已报国务院进行审议。
在两会期间,全国政协驻全副主任、清华大学教授吕忠梅提出,实现“双碳”目标离不开法律保障,要“用法律保障实现碳达峰碳中和”。吕忠梅认为,目前已有的法律法规,立法目的是防治大气污染、森林资源利用和保护、科技成果转化等,虽然可能涉及碳达峰、碳中和的内容,但并不是其直接立法内容。因此,碳达峰、碳中和实现所需要的进展报告制度、评估制度、咨询制度、信息发布制度、年度报告制度、责任追究制度等专门法律制度在我国并未建立。她建议在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的国际准则、原则前提下审慎推进国内立法,不能冒进。虽然,我国已经制定 《环境保护法》《大气污染防治法》等法律,但是这些法律的立法目的是污染防治,不是直接应对气候变化而产生的不利影响。《碳排放权交易管理办法(试行)》才刚刚开始施行,《碳排放交易管理暂行条例》也有望在年内出台,随着立法的不断完善,与碳排放相关的法律应该很快被列入立法计划。正如吕忠梅教授所讲的那样,在总结法治实践的基础上,我国“启动《气候法》或《气候变化法》的立法工作”,是顺理成章的事情。

【结语】

碳达峰与碳中和目标的实现,无外乎减少化石能源的消耗,从而减少碳排放,把所排放的温室气体固定或封存起来。不但涉及到能源及工业、建筑和交通等重点行业,说涉及到各行各业及我们每一个人一点也不夸张。实现3060目标,有挑战也是机遇,一方面可以倒逼产业的升级转型,实现绿色可持续发展;另一方面也解决了长期困扰我国的能源安全问题;维护了我国的国际形象。从律师的角度看,我国提出的碳达峰、碳中和目标必然引发行业洗牌、产业升级、碳排放权交易、新能源开发、碳捕捉技术开发利用等等一系列变化,所有这些都会催生出许多相关的法律服务需求。与碳达峰、碳中和直接相关的法律服务也均离不开专业的律师。比如,合同能源管理、绿色建筑、绿色金融及与碳交易等相关的非诉法律服务。面对未来的法律需求,我们要有足够的准备。有关两会碳话题的关健词很多,两会之后热度仍不减,选取这几个点解读,能为相关领域服务的律师同仁提供一点点启发,足矣。






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