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砥砺奋进 : 中国环保产业发展40年

发布时间: 2019-02-02 10:02 信息来源:中国环境保护产业协会 浏览次数:

改革开放40年,伴随我国社会经济和生态环境保护事业不断发展壮大,中国环保产业从无到有,产业体系不断完善,产业规模不断扩大,技术水平不断提升,已成为国民经济的重要组成部分,为防治环境污染、改善生态环境质量提供了重要、有效的物质和技术支撑。在美丽中国建设目标下,未来的环保产业将担负起服务生态文明建设,打好污染防治攻坚战、推动产业经济绿色转型、促进经济高质量发展的重要使命,在新时代中国特色社会主义建设的伟大征程中,将发挥更加重要的基础性、保障性作用。

本文从改革开放40年我国环保产业的发展历程中,撷取若干具有重要意义的关键性节点,依此梳理环保产业的发展脉络,既是对过去的总结,更是为从中汲取未来前行的力量,以此纪念国家改革开放40周年。


一、环保产业随第一次全国环境保护会议的召开应运而生


19726月联合国在斯德哥尔摩召开第一次人类环境会议后,环境问题引起了我国高层决策者的重视。19738月,国务院召开第一次全国环境保护会议,提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针,颁布了我国第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》。由此,我国环境保护事业开始起步。197311月,国家计划委员会、国家建委、卫生部联合批准颁布了我国第一个环境标准《工业“三废”排放试行标准》,为开展“三废”治理和综合利用提供了法律依据。

十一届三中全会后,党和国家对环境保护工作给予了高度重视,明确提出保护环境是社会主义现代化建设的重要组成部分。19799月,五届人大十一次常委会通过新中国的第一部环境保护基本法—《中华人民共和国环境保护法(试行)》,我国的环境保护工作开始走上法制化轨道。随后,《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等专门性法律和标准陆续颁布,环境保护的法律框架初步形成。

1983年,全国第二次环境保护会议将环境保护确立为我国的一项基本国策,确定了“预防为主,防治结合”、“谁污染,谁治理”和“强化环境管理”三大环境保护政策。1986-1990年,首个环境保护五年规划《“七五”时期国家环境保护计划》颁布实施,以城市环境综合整治和工业污染防治为重点,提出了环境容量约束与污染物总量控制的要求。

在法规、政策的引导下,各地区、各行业在工业污染治理、“三废”综合利用、城市消烟除尘等工作实践中,逐步形成了研发、设计、制造环保设备和“三废”综合利用的机构。与此同时,随着乡镇企业异军突起,一些村办、乡办企业自发地投入到环保设备的加工制造中来。我国环保产业的发源地——江苏宜兴高塍镇,就是从一个村办企业加工水处理填料为起点,一步步发展成为国内著名的环保设备生产制造基地。这一时期,适应环保工作和市场经济的需要,在尚无计划指导、政策扶持和管理的环境中,环保产业处于自发、无序的萌芽发展状态。

20世纪80年代初期,环保部门意识到发展环保工业的必要性,开始筹备成立环保行业的社会组织。198411月,经国家经济委员会批准,中国环境保护工业协会正式成立。当时全国已有近千余家环保设备生产厂家,他们作为中国环保工业的先驱,被初步组织起来,自觉地为环保事业和经济建设服务。1989年国家环境保护局发文组织开展的第一次全国环保工业调查(中国环境保护工业协会提供技术支持)结果显示,1988年,全国从事环保产品生产的企业1928个,实现工业销售产值38亿元,销售利润8.3亿元。产业内容以治理设备的加工制造为主,产品主要集中在“三废”的末端治理和综合利用。

1988622日,时任国务委员、国务院环境保护委员会主任宋健首次提出发展环保产业的问题。“环保产业”作为一个新的概念,引起了社会各方的关注。


二、国务院《关于积极发展环境保护产业的若干意见》为环保产业发展指引了方向


上世纪90年代初,我国进入第一轮重化工业时代,城镇化进程加快,城市生活型污染加剧,环境污染的结构型、复合型和压缩型特征开始显现形成。伴随经济粗放式快速推进,工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势,农业面源污染问题凸显,一些地区流域、区域环境污染和生态破坏已经制约了经济社会可持续发展,甚至对公众健康构成威胁。

在这一阶段,国家提出抓重点流域区域,以重点带全面的污染防治工作思路。1995年8月,国务院颁布了我国历史上第一部流域性法规—《淮河流域水污染防治暂行条例》,明确了淮河流域水污染防治目标。1996年开始实施《中国跨世纪绿色工程规划》,对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理。先后确定了“九五”期间全国污染防治的重点地区,即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)。同时提出了“一控双达标”的环保工作思路,即实施污染物排放总量控制,工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准;直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气、地面水环境质量,按功能分区分别达到国家有关标准。

20世纪90年代,我国污染治理从以末端治理为主向关注全过程控制转变,清洁生产和循环经济得到快速发展。1993年10月第二次全国工业污染防治工作会议提出,我国工业污染防治要从侧重于污染的末端治理逐步转变为工业生产全过程控制。1997年国家环境保护局发布了《关于推行清洁生产的若干意见》,要求各地环保部门将清洁生产纳入已有环境管理政策。20026月,第九届全国人大常委会第二十八次会议通过《清洁生产促进法》。此外,通过综合运用环保规划、推行ISO 14000环境管理体系认证、强化环境影响评价,逐步建立生产者责任延伸制度等手段,环境管理全过程控制不断得到完善和加强。

这一时期,国家加大了环境保护的投资力度。“九五”期间,我国环保投入达3600亿元,为“八五”时期的1.8倍,1999年我国环境保护投入首次占到国内生产总值的1%1998-2000年,中央财政增发国债资金,加大了城市环境保护投资力度,共安排城市环保基础设施建设、“三河三湖”污染治理、北京市环境综合整治、环保设备国产化等项目543个,总投资1622亿元。其中利用国债460亿元,带动了城市生活污水处理、工业废水处理、烟气除尘、脱硫的技术装备研发、设计、制造,以及工程建设施工企业的快速发展,推进了环保技术装备的国产化。国家环境保护局于1991年开始开展国家环境保护实用技术的筛选与推广,于1996年启动开展环保产品的认定工作,对于促进环保技术的开发应用、提升环保产品质量和技术水平、规范市场起到了重要的促进作用。

为支持和推动环保产业发展,1989年国务院办公厅《关于当前产业政策要点的决定》中,把发展环保产业列入优先发展的领域。199011月,国务院办公厅转发国务院环境保护委员会《关于积极发展环境保护产业的若干意见》,这是我国首份从国家层面推动发展环保产业的纲领性政策文件。《意见》首次对环保产业进行了界定:“环境保护产业是国民经济中以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包等活动的总称,主要包括环保机械设备制造、自然保护开发经营、环境工程建设、环境保护服务等方面”。《意见》确定了发展环保产业的指导方针,提出“发展环保产业,必须依靠科学技术进步”、整顿环保产业的生产流通秩序、坚持对外开放、培养专业人才等十个方面的意见。作为首份环保产业的纲领性文件,《意见》的发布为环保产业发展提供了方向指引,在环保产业的发展史上具有里程碑的意义。

1992年,党中央、国务院批准了“中国环境与发展十大对策”,将发展环保产业作为一项重要内容。19924月,国务院环境保护委员会委托国家环境保护局召开了第一次全国环境保护产业工作会议,会议确定了发展环保产业的指导思想和基本方向。为了展示中国环保产业的发展成果与水平,会议同期举办了第一届全国环保产业展览会,即“中国国际环保展览会”(简称为CIEPEC的前身),在当时引起了国内外的广泛关注。

为适应国家环境保护事业的需要,促进环保产业发展,1992年中国环境保护产业协会的改建工作启动。199335日,中国环境保护产业协会成立大会隆重召开,中国环境保护工业协会正式更名改建为中国环境保护产业协会。会议成立了中国环境保护产业协会第一届理事会,时任国务委员、国家科学技术委员会主任、国务院环境保护委员会主任宋健任名誉会长,全国人大环境与资源保护委员会主任委员曲格平任会长,协会的业务主管部门为国家环境保护局。

为全面掌握环保产业的发展状况,国家环境保护局联合国家经济贸易委员会、国家统计局等部门分别于1994年、2001年组织开展了全国环境保护及相关产业基本情况调查。自此,中国环境保护产业协会承担了历次全国环保产业调查实施的全部技术支持工作。调查表明,20世纪90年代以来,在投资、规划带动和政策的引导下,环保产业发展进入了快速扩张阶段。产业范畴由以末端治理的设备制造为主,扩展到覆盖环保产品、环境服务、清洁技术产品、资源循环利用四大领域。1993-2000年的7年间,全国环保产业的从业单位数量由8651家增长到18144家,从业人员由188.2万人增长到317.6万人,营业收入总额由311.5亿元增长到1689.9亿元,年均增长约27%,利润总额由40.9亿元增长到166.7亿元,年均增长约22%。一批拥有先进实用技术,具有产品研发、设计、加工制造和工程建设能力的优秀环保企业涌现出来,迅速发展壮大。20世纪90年代末,凯迪电力、龙净环保、远达环保、菲达环保等环保企业相继上市,成为第一批进入资本市场的环保企业。


三、基础设施建设市场化改革加快了环保产业市场化进程


1992年,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标,为基础设施建设市场化改革提供了理论依据。1994年,国家计划委员会启动了BOT项目试点。随后,各地政府陆续推出一些BOT项目,涉及电力、自来水、污水、燃气等领域。1997年鹏鹞环保投资建设的吉林公主岭污水处理厂,1999年北京桑德环境技术发展公司(桑德集团有限公司前身)投资承建的北京肖家河污水处理厂,成为第一批采取BOT方式引入民间投资进行环境基础设施建设的项目。

为了提高污染治理设施运营管理水平,规范污染治理设施运营市场秩序,1999 26 日,国家环境保护总局颁布《环境保护设施运营资质认可管理办法(试行) 》,2004年,该办法修改更名为《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》。办法规定:从事环境污染治理设施运营的单位,应申请获得环境污染治理设施运营资质,并按照资质证书的规定从事环境污染治理设施运营活动,未获得环境污染治理设施运营资质的单位,不得从事环境污染治理设施运营活动。《办法》于2012年进行了修订。20143月,环境污染治理设施运营资质被国务院列为取消的行政许可事项。污染治理设施运营资质许可制度实施的15年间,全国污染治理设施运营专业化、市场化、社会化取得了积极进展,环保设施稳定运行率、排放达标率有了较大幅度的提高,加强了对环保设施的监管,对于污染减排和引导、规范运营服务发展起到了重要作用,推动了以第三方治理为代表的环保服务业的发展。

2002年,党的十六大指出中国社会主义市场经济体制已经初步建立,提出市场在资源配置中发挥基础性作用。2002-2005年,建设部先后印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》《市政公用事业特许经营管理办法》《关于加强市政公用事业监管的意见》。三大规范性文件的出台,拉开了市政公用行业市场化改革的大幕。与此同时,城市供水价格改革启动,城市生活垃圾处理收费制度开始实施。巨大的市场潜力、稳定的投资回报,激发了社会资本投资环境公用事业的积极性, BOT(建设-运营-移交)、TOT(转让-运营-移交)、BOO(建设-运营-拥有)等模式的实践日益广泛。

20011月,国家经济贸易委员会印发《环保产业发展“十五”规划》,这是我国环保产业发展的第一个五年规划。规划提出“积极探索建立与市场经济体制相适应的多元化的环保产业投融资机制,实现投资主体多元化、融资方式多元化,尽快形成政府、企业、社会相结合的多元化投资格局。尽快建立城市环保基础设施建设和运行的社会化、市场化、专业化运行机制。”

在此背景下,以特许经营为核心的环保产业市场化改革在水务、市政污水、垃圾处理领域率先实施。深圳市水务局于200112月将污水处理厂及排水管网30多亿元资产整体并入自来水集团公司,组建了我国首家资产达60亿元的大型城市水务集团,并进行了产权结构改制,实现了供排水一体化经营。北京排水集团在完成与政府资产等的剥离后,开始以效率和管理为核心向外地进行运营管理的输出,成为行业高效运行管理的引领企业。以桑德为代表的一批民营环保企业抓住市场化改革的机遇,积极参与环境基础设施的投资、建设运营,逐步发展成为行业龙头企业。

随着中国环保产业市场化程度的逐渐提高和收费价格体系的逐步理顺,中国环保产业的竞争环境逐步得到国际同行的认同,威立雅、苏伊士、德国莱茵等大型国际环境集团纷纷进入中国环保市场。在外资进入的同时,国外企业先进的技术、管理和经营理念也一并引入进来,对我国环保技术进步、提升运营服务效率和质量起到了极大的促进作用。

市政公用市场化改革对环保产业带来了深刻的影响。一是形成了巨大的城市污水处理、城市生活垃圾处理市场,带动了污水处理、垃圾处理技术装备的进步;二是促进了以污染治理设施运营为核心的环境服务业的发展,推动了环保产业由以环保设备加工制造为主向污染治理设施建设和运营服务升级;三是通过开放市场,引导社会资金、外国资本参与环境治理,提高了污染治理效率,初步建立起了统一开放、竞争有序的行业市场体系和运行机制;四是助力一批具有综合竞争力的民营环保企业快速成长。  

全国环保产业调查数据显示,2004年,全国环保产业从业单位11623家,从业人员159万人,营业收入总额达4572.1亿元,利润总额393.9亿元。2000-2004年,污染治理行业营业收入年均增速约15%,环境服务业营业收入增速高达25%,环境服务业营业收入在产业营业收入总额中的占比由31%提升到44%。这一时期,已经形成了品种较为齐全的环境保护产品体系,覆盖水污染治理、空气污染治理、固体废物处理处置、噪声与振动控制、放射性与电磁污染防护设备,药剂材料、环境监测仪器等,具有了一定的生产配套能力,但核心产品的技术水平和可靠性与国际先进水平相比仍有较大差距。环境服务业发展速度加快,形成了以环境工程建设和污染治理设施运营服务为主,环境咨询服务、环境监测服务起步发展的格局。


四、污染物总量控制制度带动了污染治理及监测技术装备产业市场快速发展


改革开放以来特别是十五以来,我国国民经济发展速度明显加快,经济社会发展与资源约束的矛盾日益突出,环境保护面临严峻的挑战。党的十七大提出要落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,实现又好又快发展。环境保护工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。

20063月,第十届全国人大第四次会议审议通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,提出了“十一五”期间全国主要污染物排放总量减少10%的约束性指标,即到2010年,化学需氧量(COD)和二氧化硫(SO2 排放量分别比2005年下降10%。20075月,国务院印发《节能减排综合性工作方案》,全面部署了“十一五”期间的减排任务。《国家环境保护“十一五”规划》明确提出:到2010年,所有城市都要建设污水处理设施,城市污水处理率不低于70%,重点抓好国控重点企业的废水达标和总量削减;实施燃煤电厂脱硫工程,超过国家二氧化硫排放标准或总量要求的燃煤电厂必须安装烟气脱硫设施。提出建设先进的环境监测预警体系,建设重点污染源监督性监测和自动监测系统,重点实施10项环境保护工程等。“十一五”期间,国家环境保护投资力度进一步加大,环境投资总额达8838亿元,为“九五”时期的2.33倍,占GDP的比例达到1.28%

CODSO2两项污染物总量减排约束性指标的确定,极大地释放了水污染治理和大气污染治理的市场空间,促进了城市污水和工业废水治理、火电厂烟气脱硫、钢铁烧结机烟气脱硫、自动在线环境监测仪器设备等的技术研发和工程应用,也带动了污染治理设施运营服务业迅猛发展。“十一五”末,全国火电脱硫机组装机容量比例从2005年的12%提高到82.6%,建成的脱硫机组是“十一五”初期的10倍;城市污水处理率由2005年的52%提高到77%以上,建成的污水处理厂是“十一五”初期的2倍。活性污泥法污水处理、石灰石/石灰-石膏湿法脱硫、SCR烟气脱硝、CEMS烟气自动监控系统等一批先进的污染治理技术和工艺装备逐步实现国产化。

在此背景下,一批具有技术创新能力和综合竞争力的环保企业迅速成长,上市环保企业数量逐年增多。“十一五”后期至“十二五”初期(2009-2011年),环保上市公司数量呈现出爆发式增长,首创股份、碧水源、科林环保、格林美、永清环保、盛运环保、先河环保、聚光科技、铁汉生态等近30家环保企业陆续上市。一些企业开始走出国门,2009年,桑德中标沙特阿拉伯第九污水处理厂升级改造项目,合同总金额达7亿元人民币;2010年,龙净环保承接印尼加里曼丹电厂总包项目,总合同额11.3亿元人民币;2015年,菲达环保与印度兰科基建技术有限公司签订战略合作协议,约定向其提供多套66万千瓦机组超临界电除尘器,2017年双方签订合同金额达7.17亿元人民币。随着“一带一路”建设的推进,更多具有国际竞争力的中国环保企业进军国际市场、参与到全球环境治理中。

“十二五”以来,污染减排的要求不断升级。《国家环境保护“十二五”规划》中污染减排的约束性指标增加到4个,新增了氨氮、氮氧化物(NOx)两个指标。要求到2015年,与2010年相比,化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降8%,氨氮、氮氧化物排放总量分别下降10%。规划的实施带动了县镇污水处理设施建设、城市污水处理厂提标改造、脱氮除磷、污泥处理处置、规模化畜禽养殖场污染治理,推动了燃煤电厂、水泥等行业脱硝的快速发展。

伴随着快速的工业化和城市化进程,我国环境污染格局日趋复杂多样,传统与新型环境问题叠加。环境污染的类型由工业污染为主,向工业、城市和农业全方位污染转型,污染范围由重点城市、重点地区的局部污染向区域、流域污染扩展。大气方面,在传统酸雨污染问题依然突出的情况下,受机动车数量快速增长的影响,城市大气污染由传统的单一煤烟型向煤烟、机动车尾气复合型污染转变,细颗粒物的污染问题开始凸显,2013年前后,我国城市雾霾天气频发,PM2.5污染问题引起了全社会的关注。在水方面,水资源、水环境、水生态和水灾害问题相互叠加。《“十三五”生态环境保护规划》提出以提高环境质量为核心,确定了打好大气、水、土壤污染防治三大战役等七项主要任务,提出12项约束性指标。大气、水两类环境质量指标首次纳入规划,新增了空气质量优良天数、PM2.58项约束性指标。这标志着我国生态环境保护重点与方向的战略调整,即“十三五”生态环境保护工作的目标由大规模污染物排放量控制转向环境质量目标控制。

自“十一五”时期实施污染物排放总量约束性控制以来,经过十余年的不懈努力,主要污染物减排成效明显。环保产业通过提供实用有效的污染治理工艺技术装备、治污设施工程建设及运营、监测等服务,在污染减排和生态环境质量改善的过程中发挥了不可或缺的重要支撑作用。


五、国家确立战略性新兴产业使环保产业发展驶入快车道


201010月,国务院印发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,将节能环保产业与新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车产业共同确立为国家的战略性新兴产业。“大力发展环保产业”首次写入国民经济发展规划中,环保产业地位被提升到前所未有的高度。2012年,国务院颁布《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》《“十二五”节能环保产业发展规划》,提出了环保产业发展的主要思路、目标和任务。

与此同时,《国家环境保护“十二五”规划》围绕科学发展和加快转变经济发展方式的主线,全面推进环境保护历史性转变,积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。规划新增了污染物约束性指标的数量,提出重点地区实施特征污染物总量控制、逐步解决区域和城市大气中细微粒子及臭氧超标等空气质量问题,以及推进工业污染全防全控,着力解决危险废物、持久性有机污染物(POPs)、危险化学品等环境安全问题。

20128月,国务院印发《节能减排“十二五”规划》,提出主要污染物减排任务,提出推进城镇生活污水处理设施建设,火电和非电行业脱硫脱硝,钢铁、水泥、造纸、纺织印染等重点工业行业污染治理,农业面源污染防治,控制机动车污染物排放,推进大气中细颗粒物污染物(PM2.5)治理等工作任务。其后,大气、水、土壤三大污染防治行动计划相继出台,一批重点工程项目陆续推出,环保产业新的市场空间被快速释放。

国家不断加大对生态环境治理的投资力度,“十二五”期间,全社会环保投资达4.17万亿元,较“十一五”时期增长了92.8%,年均增长近10%

在政策、市场、投资的强力驱动下,环保产业步入快速发展的轨道。据第四次全国环保产业调查,2011年全国环保相关产业从业单位23820家,从业人员319.5万人,营业收入总额达30752.5亿元,利润总额2777.2亿元。其中污染治理行业营业收入3700亿元,比2004年增长了6.1倍,年均增速近30%。通过自主研发与引进消化,环保技术水平稳步提升,一批具有自主知识产权的实用新技术在污染治理工程中得到推广应用,大型燃煤锅炉烟气脱硫装备实现国产化,水处理设备集成化和药剂生产水平不断提高,膜技术应用取得较大进展,城市垃圾处理与资源化技术体系完备,生活垃圾、危险废物焚烧成套装置日趋成熟,环境监测技术向多功能、集成化、智能化、网络化方向发展。环境服务向综合化、系统化服务升级,涌现出一批技术创新能力较强的骨干企业。


六、最严《火电厂大气污染物排放标准》颁布助推烟气治理产业换档升级


我国《火电厂大气污染物排放标准》于1991年首次颁布施行,其后分别于1996年、2003年和2011年进行了三次修订。2011年第三次修订的《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011),被称为史上最严标准。新标准加严了火电厂粉尘、二氧化硫、氮氧化物排放限值,要求燃煤电厂除烟气脱硫外要进行烟气脱硝,对重点地区的电厂规定了更加严格的特别排放限值,并首次将汞及其化合物作为控制污染物。20146月,国务院办公厅印发《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》,首次提出“新建燃煤发电机组污染物排放接近燃气机组排放水平”,由此拉开了中国燃煤电厂“超低排放”的序幕。

排放标准的不断升级,引导和带动了我国火电行业烟气治理技术装备的快速发展。2003版《火电厂大气污染物排放标准》将各时段的燃煤机组全面纳入二氧化硫浓度限值控制,促进了石灰石-石膏法脱硫、低氮燃烧技术的快速发展和普及。2011版标准实施后,火电厂烟气治理技术发展进入超低排放阶段,国内在引进消化吸收和自主创新的基础上形成了多种新型高效的脱硫、脱硝、除尘及一体化综合治理技术工艺。目前我国除尘、脱硫、脱硝等烟气治理技术及产业化应用已达世界先进水平,为超低排放标准的实施提供了充分有效的技术保障。

为调动发电企业安装治理设施的积极性,国家自2004年开始推行环保电价政策。20077月,国家发展改革委员会办公厅会同国家环保总局办公厅印发了《关于开展烟气脱硫特许经营试点工作的通知》和《火电厂烟气脱硫特许经营试点工作方案》,提出选取五大发电集团的20万千瓦及以上新、扩、改建火力发电机组配套的脱硫设施作为试点对象,由火电厂将国家出台的脱硫电价、与脱硫相关的优惠政策等形成的收益权以合同形式特许给专业化脱硫公司,由专业化脱硫公司承担脱硫设施的投资、建设、运行、维护和日常管理,并完成合同规定的脱硫任务。烟气脱硫特许经营模式,对于提高脱硫工程质量和设施投运率,加快烟气脱硫技术进步,实现烟气脱硫产业又好又快发展起到了重要作用。

20144月,国家发展改革委和环境保护部联合印发《燃煤发电机组环保电价及环保设施运行监管办法》,明确对发电企业实施脱硫每千瓦时1.5分钱、脱硝每千瓦时1分钱和除尘每千瓦时0.2分钱的电价加价政策。201512月,国家发展改革委员会出台超低排放电价支持政策,自201611日起对完成超低排放改造的燃煤发电企业给予上网电价补贴(新建机组0.5分,在役机组1分)。环保电价政策的实施,提升了企业进行污染治理的积极性,补贴了企业治理污染的成本,对煤电行业污染物减排发挥了重大作用,也带动了脱硫脱硝产业的发展。

最严格的火电厂排放标准和经济激励政策的实施,有效促进了煤电行业的清洁发展,脱硫、脱硝、除尘技术不断升级,目前我国环保企业已全面掌握了能够达到超低排放要求的烟气污染控制核心技术,所有关键技术、设备都实现了国产化,整体技术水平处于国际先进,部分领域达到国际领先,烟气治理产业成功实现了历史性升级。据中国环境保护产业协会不完全统计,从事煤电烟气脱硫、脱硝、除尘服务的骨干企业达上百家,从业人员超过15万,形成了世界上产业规模最大、工程应用和建设规模最大、具有较强国际市场竞争力的环保产业细分领域。据统计,至2017年底,约7亿千瓦的燃煤机组完成超低排放改造,占煤电机组容量的71%。烟气治理环保行业为火电行业污染减排和绿色发展做出了突出贡献。

2017年以来,随着火电厂超低排放市场的逐渐饱和,超低排放已由电力行业迅速向非电行业拓展。至2017年底,钢铁行业脱硫烧结机面积达到烧结机总面积的88%以上,水泥行业脱硝水泥熟料产能占总产能的92%以上,平板玻璃行业脱硝平板玻璃生产线占总产能的57%以上。为满足火电行业超低排放发展形成的烟气治理环保行业,将继续为我国非电行业环境保护发挥重要保障作用。


七、PPP、第三方治理模式快速推进助推环保产业转型升级


2013731日,国务院常务会议提出,要利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。201311月,党的十八届三中全会明确,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年以来,国务院以及财政部、国家发展改革委员会等相关部委先后出台20余项文件,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等公共服务领域,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设运营。2015年,地方政府积极跟进,纷纷推出各类基础设施和公共服务的PPP项目,PPP模式在各地全面展开,因此,2015年被称之为“PPP元年”。20177月,财政部、住建部、农业部、环境保护部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。

在政策的强力驱动下,2015年以来,环境领域PPP模式呈现出爆发式发展的态势,中标项目数量和总投资额大幅增长。截至20189月,财政部全国PPP综合信息平台项目管理库共有生态建设和环境保护类项目796个,占PPP项目总数的9.6%,项目总投资额8733亿元,占PPP项目总投资额的7.1%

PPP模式的推行,对环保产业发展产生了多方面的积极影响。一是市场空间被空前放大,小流域水生态环境、黑臭水体治理、垃圾处理、农村环境治理的市场空间被大量释放;二是PPP项目的巨大体量促进了环保产业的集约化发展,吸引了大型央企、国企进入环保产业,加速了行业优势企业对产业链上下游和跨领域企业的并购整合。据统计,目前已有超过30%的央企涉足环保产业,2014-2017年行业并购案约400余起,涉及交易金额约达1600亿元;三是加速了不同领域环保企业的业务融合和产业链上下游的整合,使水处理、废水治理、水务公司、固废公司、园林景观、市政基础设施建设等企业通过PPP项目打包融合,协同发展;四是助推了民营企业及环保上市公司的快速发展。

与此同时,PPP模式的推行也对环保产业产生了一些负向作用。一是由于PPP项目体量大,企业大多要靠拼资源、拼资本方能拿到项目。过度依赖融资,致使一些企业失去了对技术进步的追求,环保产业发展活力与创新动力受到影响;二是PPP项目收益期长且收益稳定,面对巨大的市场诱惑,一些企业不顾风险,盲目融资和借贷,形成资金链断裂的隐患;三是PPP项目吸引了大型央企国企进入,对民营环保企业形成挤出效应,也进一步加剧了行业竞争。

为了完善PPP项目管理工作,纠正PPP模式推广中不规范的乱象,201711月,财政部和国资委先后分别印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》,要求规范PPP项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,遏制地方债务风险增长。政策颁布后地方PPP项目审查通过数量大大减少。2017年底以来,在PPP政策调整和地方政府去杠杆的背景下,环保企业对于PPP的态度也由积极变为审慎。2018年上半年,多家民营环保上市公司出现现金流问题而陷入经营困境,民营环保企业参与PPP项目的积极性明显下降,PPP项目流标的现象也屡见不鲜。环境领域PPP野蛮生长”的时代宣告结束,回归到价值创造和效率提升的轨道上来,规范成长成为PPP模式未来发展的预期。

为推进环保设施建设和运营的专业化、产业化和市场化,推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制,不断提升我国污染治理水平,201412月,《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔201469号)提出,要推进环境公用设施投资运营市场化,创新企业第三方治理机制,健全第三方治理市场。以环境公用设施、工业园区、电力钢铁等重点行业为重点,鼓励推行环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。支持第三方治理企业加强科技创新、服务创新、商业模式创新。

为落实国务院意见,环境保护部于20178月印发了《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》,提出要培育企业污染治理新模式,积极推行环境绩效合同服务模式,鼓励第三方治理单位提供包括环境污染问题诊断、污染治理方案编制、污染物排放监测、环境污染治理设施建设、运营及维护等活动在内的环境综合服务。以工业园区等工业集聚区为突破口,鼓励引入第三方治理单位,对区内企业污水、固体废弃物等进行一体化集中治理。以《十三五生态环境保护规划》确定的造纸、建材等十五个高污染行业为切入点,鼓励引入第三方治理单位开展专业化污染治理,以多种形式实践第三方治理模式。随后,各地及相关行业纷纷响应,在一些工业园区及部分重点行业启动了第三方治理的示范试点,之后逐步推广开来。

环境污染第三方治理模式的推行,在引导社会资本积极参与,不断提升治理效率和专业化水平的同时,提升了环保企业的服务能力和质量,培育了一批技术能力强、运营管理水平高、综合信用好、具有国际竞争力的环境服务公司,促进了环保产业由以环保装备制造和工程建设为主向以污染治理设施运营等环境服务为核心的转型升级,我国环境服务业进入综合服务发展新阶段。


八、进入新时代使环保产业成为生态文明建设和污染防治攻坚战的中坚力量


党的十八大以来,生态环境保护被摆上更加重要的战略位置。2016年以来,《国民经济和社会发展第十三个五年规划》《“十三五”生态环境保护规划》及各项专项规划全面启动实施,大气、水、土壤三大污染防治攻坚战全面打响。继2015年新《环境保护法》实施后,《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境保护税法》陆续颁布实施,通过依法治污、严格执法,开展环境保护督查,落实“党政同责”和“一岗双责”,调动了企业、地方党委、政府对环境保护工作的积极性和主动性,使环保产业成为真正的“刚需”。

党的十九大对生态文明建设做出了进一步的部署安排,全国生态环境保护大会确立了生态环境保护的重点任务。打好蓝天、碧水、净土三大保卫战,开展七场标志性重大战役(即打赢蓝天保卫战,打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理)和四个专项行动(即落实禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案、打击固体废物及危险废物非法转移和倾倒、垃圾焚烧发电行业达标排放、“绿盾”自然保护区监督检查),中央环保督察深入推进,环境监管力度明显加强,政策、执法环境极大地推动了环保产业潜在市场向现实市场转化,有效释放了环保产业的市场空间。据初步估算,实施七大标志性战役和土壤污染治理环保投资总需求约为4.3万亿元,投资直接用于购买环保产业的产品和服务约1.7万亿元,间接带动环保产业增加值约4000亿元。

在发展环保产业方面,党的十九大报告提出推进绿色发展,壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》和《“十三五”节能环保产业发展规划》将发展环保产业定位于适应经济发展新旧动能加快转换、产业结构加速升级的要求,和提升经济整体的绿色竞争力,促进经济社会发展绿色转型的重要战略布局。2016年,环境保护部《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》,国家发展改革委员会、环境保护部《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》,国家发展改革委员会办公厅等联合印发《环境污染第三方治理合同(示范文本)》等,对推进环境领域政府和社会资本合作、鼓励发展环境污染第三方治理、规范环境治理市场等提出了明确要求。

在规划、政策及强有力的环境监管的引领和推动下,“十三五”期间,我国环保产业发展取得了显著的进展。

一是产业结构快速优化,以第三方治理、综合环境服务、“环境管家”服务为核心的现代环境服务产业体系加速形成。2015年后,环境服务收入超过设备、装备、产品收入,至2018年环境服务收入在环保产业收入总额中的占比约60%

二是产业集约化发展加速,形成了一批大型骨干企业集团,成为环保市场的主力军。据中国环保产业协会调查分析,企业数量占比约11%左右的较大规模环保企业,其环保业务营业收入占比超过80%,营业利润占比超过90%

三是环保产业技术创新能力进入国际第一方阵,步入以自主创新和集成创新为主的新阶段。有关研究表明,2008年以来我国环保技术相关发明专利的数量已超过日本、美国等国家,世界排名第一。近10年全球环境领域发明专利申请量中,有44%来自中国。

四是保持了较高的发展增速,行业发展态势良好。2015-2018年,环保产业营业收入年均增速约达16%,远高于同期国民经济的增长幅度。2018年,污染防治领域(环保设备制造和环境服务业)营业收入约1.5万亿元,较上年增长约11.1%2017年下半年以来,在经济下行压力和市场流动性短缺的形势下,环保产业仍保持较高增速和一定的利润水平,整体发展势态良好。

五是环保产业对国民经济的贡献逐步提升。环保产业营业收入与GDP的比值已由2004年的0.37%增长到2017年的1.63%,对国民经济增长的直接贡献率从0.3%上升到2.4%

展望未来,我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。我国环保产业也已进入由高速发展向高质量发展转变的关键阶段,产业驱动力已经从政策、投资驱动向政策、市场、技术、资本四轮驱动转变。

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的重要讲话中强调,“要加强生态文明建设,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,形成绿色发展方式和生活方式,把我们伟大祖国建设得更加美丽,让人民生活在天更蓝、山更绿、水更清的优美环境之中”。随着绿色发展要求和污染防治攻坚战的持续深入,未来我国环保产业发展将迎来更加广阔的发展机遇,有望成为国民经济的支柱产业。

新时代,生态文明建设列入“五位一体”总体布局。在国家层面,环保产业在实现生态环境质量根本好转、支撑国家高质量发展和生态文明体系建设方面的物质技术支撑作用将更加凸显。

另一方面,我国环保产业经过40年发展,从最简单的消烟除尘、污水治理的简易设备制造和工程建设起步,发展到现在形成了比较完善的产业结构体系,能够较好地支撑和服务当前我国生态环境保护需要我国环保产业走过了主要环保产业技术装备从引进消化吸收到基本实现国产化、主要领域与国际同步、部分领域领跑的华丽蜕变。目前,我国具有较强实力的环保企业不仅技术装备和工程建设走向国际市场,而且收购并购了国外污水处理、危险废物处理企业和监测仪器生产国际知名公司,我国环保产业初步具备了走向国际市场的能力。习近平主席提出了构建人类命运共同体、建设“一带一路”倡议的宏伟蓝图,相信中国环保产业一定能在国家发展改革的大潮中把握历史机遇,实现高质量发展,为全球生态安全贡献中国力量。


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